■清新检察院政治部 刘家平
摘要：2019年，全国检察机关在生态环境和资源保护领域办理公益诉讼案件6.9万件，同比上升16.6%。环境民事公益诉讼案件的提起不断激增，但是如何有效执行环境民事公益诉讼判决，尚未有有关机关对此进行监督。而检察机关作为我国的监督机关，应当对环境民事公益诉讼的执行进行监督。因此，应当完善检察机关对于民事公益诉讼案件执行的监督，打通环境保护的最后一公里。
关键词：检察监督；检察建议；现场监督
一、问题的提出
为了实现环境治理体系和治理能力现代化方面的作用，充分发挥检察院在全面推进环境法治，回应社会对于环境司法的迫切需要，相关法律法规、司法解释相继出台。2012年《中华人民共和国民事诉讼法》新增 “公益诉讼”条款；2017年６月，全国人大常委会通过决定，正式将检察机关提起与支持环境民事公益诉讼纳入《民事诉讼法》。由此，我国环境民事公益诉讼的法律框架已基本形成。仅2015 年1月7日起实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对公益诉讼做了较为详细的规定，且上述规定的内容大多数是原则性的，涉及执行阶段的内容仅第三十二条发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判，需要采取强制执行措施的，应当移送执行。主要还是依照《民事诉讼法》中的执行程序内容执行，以致于各地检察机关对于环境民事公益诉讼案件执行缺乏必要的监督。
环境民事公益诉讼作为一种法律手段，其目的不在于打官司，而是通过有效执行来修复环境。列宁曾说过，如果现行法律得不到有效的执行，法律也只会是写满了人民权利的一张废纸罢了。让受损的环境得到恢复，确保修复工作落到实处取得实效是关键。全国国政协委员、苏州科技大学城市发展智库（高级研究院）副院长宋青说：“打通生态环境修复的‘最后一公里’，我会持之以恒以期关注”。2015年1月1日新环保法施行以来，环境民事公益诉讼在司法实践中逐渐增多，日益成为保护社会公共环境权益的有力司法武器，成为生态环境资源保护的重要手段。然而，随着环境民事公益诉讼的不断推进，在先行先试的省市区域相继有不少案件已进入执行环节。
目前，学界对于环境民事公益诉讼的研究主要集中在“程序规则”“责任承担”“基础理论”“主体资格”等领域，而环境民事公益诉讼执行的检察监督关注较少。法律的生命在于实施，裁判的生命在于执行。由于环境民事公益诉讼不仅侵权行为具有特殊性，而且其裁决结果涉及的是公共利益，其法律责任承担方式也有别于普通的环境侵权诉讼。同时环境民事公益诉讼成果能否最终有效落实的关键在于环境的修复，但是修复环境具有复杂性，尤其是对于恢复原状责任而言。据江苏省环保厅2018年6月5日发布的消息，2017年昆山联合侦办涉嫌环境违法案件居全省县级市第一，通过环境民事公益诉讼追偿生态修复已累计近6000万元。随着环保公益诉讼办案量的大幅提升，环境损害赔偿金的资金池越来越大，如何使用、监管这笔资金，成了影响生态环境修复进度的大难题。
作为宪法中明确规定的法律监督部门的检察院对于执行中存在的问题进行必要的监督，防患于未然或者“督促解决于已然”是十分必要的，只要可以确保检察院在合法监督的范围内，不越俎代庖是一种值得提倡的有效措施。因此，研究检察机关主要是对我国的对环境民事公益诉讼裁决执行的检察监督问题就显得尤为重要。
二、当前环境民事公益诉讼执行检察监督问题成因分析
（一）监督方式的单一性
新民事诉讼法仅用一个条文规定民事执行检察监督，其内容过于简单。同样2013年最高人民检察院颁布施行的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则》第102条——104条规定了对民事执行活动的检察监督，该规则明确了检察监督的主要方式是检察建议，而不是抗诉。对检察机关进行民事执行活动进行了严格的限制，由于检察机关对执行活动进行监督方式的单一化，局限检察机关对于执行的检察监督效果，使得执行检察监督权的弱化而导致无法形成执行权的监督威慑力，从而检察监督流于形式。并且由于检察建议长期以来内容的不规范、形式上缺乏强制执行力、缺乏刚性约束力，使得收到检察建议的范围对此不够重视，使得检察监督的实际效果大打折扣。
德国学者耶林指出：“法律是根据人们欲实现某些可欲的结果的一直而有意识地制定的每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”立法者赋予检察机关执行监督的权利是由于我国现行的执行救济机制的不完善，解决执行难的问题。但是执行难问题的解决需要的是整个社会制度系统化和体系化的通盘设计和全局考量，其实质是对民事执行救济制度的补充。因此，对于检察机关执行的监督方式不应过于单一，应当从社会的整体出发予以考虑，使得执行检察监督应当适应社会的潮流。同时，环境民事公益诉讼就是社会发展的产物，要让环境民事公益诉讼发挥其最大的效能，应当设置多元化的监督体系，制定环境民事公益诉讼从起诉到执行完毕的框架。
（二）谦抑监督论的限制
“谦抑精神或者原则”的学术用语首先出现在刑法学的研究中，所谓“刑法谦抑性”又被称为刑法必要性原则，“是指刑法应根据一定的规则控制处罚范围与处罚程度，即凡是适用其他法律足以抑止某种违法行为、足以保护合法权益时，就不要将其规定为犯罪；凡是适用较轻的制裁方法足以抑止某种犯罪行为、足以保护合法权益时，就不要规定较重的制裁方法。”从法哲学的角度来看，补充性理论和原则是刑法谦抑的重要理论渊源。德国著名学者考夫曼曾对补充性原则做过精辟的表述：“政府要为其居民设法得到其自己无论如何无法得到的需求或自己无法做好的需求。在所有人们自己可以做好的事，政府不应去干预。”检察监督谦抑原则直接来源于刑法学中并上升为的权力谦抑原则。在现代的法治语境下的权力谦抑原则是指，包括司法机关在内的各国家权力机关，在行使权力的过程中必须保持必要的克制，不仅应尽量避免权力机关之间的相互冲突，对公民私权利亦应遵循非必要不干预的准则。
从理论上讲，任何公权力都有被滥用和进行自我扩张的天性，“谦抑监督论”虽然对于抑制公权力的肆意妄为、为争取部门利益最大化而进行权力的自我扩张和滥用发挥了重要作用，但是理论学说的发展不应该脱离本土社会的客观实践及现实的需要。私人的人身安全和财产权益如若受到环境污染而造成损害，其完全可以根据传统理论中的私益诉讼进行救济，获得赔偿。但是，当公共环境也即是环境公益受到不法侵害造成损失时，直接利害关系则是成为社会力量参与环境保护的一道障碍和门槛，极大的限制了司法在保护环境中的作用发挥。传统的民事执行检察监督坚持“被动为主，主动为辅”。由于环境民事公益诉讼具有公益性，所以也就决定了环境民事公益诉讼执行的案件缺少传统民事执行程序中与执行结果有直接利害关系的“申请执行人”，使得案件的执行缺少了直接利害关系人的督促。如果仍然严格限制检察机关的执行监督，将会使得环境民事公益诉讼的执行“难”问题“难”上加“难”。同时环境民事公益诉讼案件的执行，执行内容多为环境功能损失、赔偿环境修复费，而这些都是需要经过较长时间才可以实现，程序较为复杂。因此，“谦抑监督论”将会损害民事环境民事公益诉讼目的的实现，并不能使得环境得到很好的保护。
（三）缺乏有效的配套制度
传统民事执行案件，要么是强制执行被执行人的财产，要么就是要求被执行人必须不得实施或者实施某特定行为；且在同一案件中要么是行为类的执行，要么就是财产类的执行，但是却很少有财产执行和行为执行的重合。但是环境民事法律责任的多样性，就决定了环境民事公益诉讼类案件执行的复杂性。环境民事公益诉讼案件的顺利执行就会涉及多方面，不仅需要侵权人积极主动的履行生效法律文书所确定的义务，而且还需要司法、行政及相关组织的全面积极参与，其中，生态环境的修复工程还离不开专业只是、专业机构和专业人员的加入。因此，检察机关要实现对环境民事公益诉讼执行的检察监督，需要结合环境民事公益诉讼执行的复杂性建立有效的配套制度。否则，检察机关在监督过程中会受到诸多的干扰，难以顺利展开。
生态环境损害后的修复工程，难度大、费用高、周期长，因此，环境民事公益诉讼案件的特殊性使得其不仅面临一般案件执行所面临的“难”，还面临环境民事公益案件执行遭遇的独特的“难”，“难”“难”叠加，“难”上加“难”。如果继续囿于传统执行监督的思维，拘泥于现行执行监督规定，环境民事公益诉讼案件的执行监督将困难重重。
三、环境民事公益诉讼执行检察监督的构建
从1982年《民事诉讼法（试行）》到2012年新《民事诉讼法》，经过30年的不懈努力，民事执行检察监督权终于实施。生效法律文书一旦无法顺利执行，不仅会打击希望通过诉讼活动获得法律救济、维护合法权益的当事人的司法信心，而且会严重损害司法权威。而且环境民事公益诉讼是否全部执行完毕，不仅仅关系到司法的权威，而且也关系到“美丽中国”的进程。因此，可操作性强、完善的环境民事公益诉讼案件执行的监督体系，是健全我国环境民事公益诉讼制度的关键。
（一）建立多元化执行监督体系
多元化监督体系，既有相应的理论基础，也有坚实的法律基础和现实基础，因此是一种科学的选择。环境民事公益诉讼背景下的裁判执行监督制度应当建立多元化的执行监督的基础上，多元化监督体系是由环境问题的公共性决定的。建立以检察建议为主，现场监督以及纠正违法通知为辅的监督方式，可以事先案件数量、质量、效率、效果的有机统一。因此对于环境民事公益诉讼裁决执行的监督中，应当充分发挥检察机关外部执行监督的有时，强化执行监督方式，增强监督的威慑力。首先，如果在强化执行检察监督方式之后，确实会对执行权的不当干涉，可以通过设立相关的法律责任来加以限制，况且《监督若干规定》中已经明确规定了执行监督的双向性，即执行监督中检察院与法院相互监督。其次，从实践上来看，各级检察机关的监督由于检察建议的柔性监督方式，使得检察监督在实践中被监督主体所忽视，检察监督权干涉裁判执行权是一个理论上存在的问题。因此，应当通过拓展环境民事公益诉讼检察监督的方式予以解决执行难的问题。
（1）现场监督
检察院应当主动启动对环境民事公益诉讼案件执行的现场监督，虽然检察院亲历现场，但是要向当事人讲明检察机关的地位和职责，明确法院的执行主体地位和检察机关的监督地位，对法院的执行活动只建议，不指挥。那么检察院直接对法院的判决进行监督是否会涉及到法院的执行权？赋予检察院民事执行参与权，这是民事执行监督权的延伸，更是民事执行监督权的体现。现场监督本身并不能起到提出纠错意见的作用，只是将检察院对民事执行监督的时间从“事后”提前到了“事中”，将监督的“场”从“检察院”扩大到了“执行现场”，属于民事执行检察监督工作方式的改变。所以应当根据环境民事公益诉讼的特殊性，使得检察机关的监督符合社会发展的需要。由于环境民事公益诉讼的诉讼请求主要是预防性责任、恢复性责任、赔偿行性责任、诉讼费用责任，其中预防性责任和恢复性责任是环境民事公益诉讼的主要目的。因此要发挥检察院对于执行现场的监督，对环境修复的状况进行追踪。而要使检察院对环境民事公益诉讼案件的判决现场监督有效实施，法院和检察院必须事先达成共识，否则如果只是检察机关制定了详细的措施，而法院却不愿意配合的话，那么监督的效力就无法保证。所以在进行监督之前检察院有权事先查阅法院的有关卷宗、询问有关人员以便了解案情、发现问题。现场监督时，如若发现执行过程中出现问题，应该口头提出修改建议，并且对于执行的进展、执行的金额如何使用也应当定时公开。
在实践中已有的检察院对于环境民事公益诉讼进行一体化的监督，如杭州临安对公益诉讼案件实行一体化监督，对被执行人提出刑事附带民事公益诉讼，法院作出判决后，临安区检察院全程进行监督，要求被执行人严格落实公益诉讼民事这人即生态修复工作，告知他“补植”只是履行了生态修复义务的第一步，而做好养护工作，保证补种树苗的成活率，实现“复绿”是第二步。唯有“补植”与“复绿”全部实现，才算是真正履行了生态修复义务。该院的负责人表示，将持续跟踪该案的形式执行和民事责任履行情况，切事承担起“维护公共利益最后一公里”的法律监督职责，并取得良好的效果。
现场监督有助于各部门间通力协作、齐抓共管，提高执法的力度和效果。一方面，可以促进修复环境的有关单位加强对环境保护的重视程度，将污染问题彻底解决；另一方面，也有利于检察机关也可以防止有关人员在修复过程中徇私舞弊，促进公益诉讼工作扎实推进。
（2）纠正违法通知书
纠正违法通知书的法律依据为1999年1月18日最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》，刑事诉讼中检察监督常用的方式之一，而对于纠正违法通知书能否在民事执行中运用，并没有相应的法律规定。事实上，部分地方检察院于地方法院通过会签文件的形式，将纠正违法通知书作为民事执行检察监督的重要方式。
纠正违法通知书可与检察建议可以弥补检察建议过于柔弱的纠正情形，检察机关发现在环境修复过程中有严重的程序违法行为的，认为同级法院的违法执行行为符合纠正违法通知书条件的，应当向法院发出纠正违法通知书，要求法院采取相应的措施自行纠正违法行为。若违法法院未依照相应程序处理或者自行纠正，下级检察院可以提请上一级检察院向违法法院的上一级法院反映情况，要求其督促下级法院纠正违法行为。上级检察院发现下级法院的执行行为违法的，可以指令下级检察院向该法院发出纠正违法通知书。
（二）完善检察建议跟踪回访制度
检察机关对于法院的执行活动实施监督，主要时采取检察建议的方式，而其法律效力却备受争议。从而会导致检察建议的效力在法律规定上付之阙如，只在有关文件中作出模糊的规定，造成了司法实践的分歧。因此，检察机关有必要设立回访专项制度，发挥检察建议作为检察机关履行法律监督职能的应有作用，建议不能一发了之，不仅要发的准、有质量，更要抓落实、回头看、有长效把检察建议做成刚性，做到刚性。2019年办理公益诉讼前程序案件10万余件，提起诉讼47000余件。2019年4月组织开展公益诉讼“回头看”专项活动，对10万余件诉前检察建议落实情况逐案评查，发现行政机关逾期未回复、实际未整改、整改不彻底、事后反弹回潮的8700余件，持续跟进监督。同样针对作出判决的环境民事公益诉讼案件，检察机关对有关部分在执行过程中的不当行为提出检察建议的，检察机关应当对建议进行“回头看”。
当执行权利的主体依法启动案件的执行程序后，必须依法积极作为，没有变更、放弃执行请求、与被执行人达成和解协议等权利，因为其应当做大限度地努力事先其所代表的公共利益。因此，需要有一个机关来对环境民事公益诉讼案件的执行情况进行现场监督。而检察机关有权对其进行监督，监督的主要内容为环保基金的使用情况或者环境修复资金的使用情况以及环境的修复情况，监督资金是否用于以及如何用于生态修复。如果环境的修复并没有达到预期的效果，检察院、法院可以向有关部门提出司法建议。同时对于有关部门的不作为行为，审查环境是否新的损害。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第184条及第505条规定，被执行重复不履行义务的，可以建议法院重新予以罚款、拘留。同时环境修复需要经过较长的时间才可以完成，因此对于检察机关提出的检察建议是否已经执行完毕，有必要建立跟踪回访制度。
（1）建立定期反馈制度
检察院明确“谁发出，谁跟踪”的责任原则，由发出检察建议书的承办部门负责对进行环境修复工作的部门的整改工作情况及时追踪，对收到检察建议未及时回复的单位，督促其以书面的形式回复。被建议的单位认为检察建议不当而又未提出异议的，发出检察建议的承办部门应当对有关问题进行调查核实。对检察建议本身没有错误的而被建议的单位又拒绝接受的，在发出书面监督整改提醒后一个月后仍然弃之不理的，应该由该院承办部门及时提交县人大常委会予以监督。
（2）建立定期回访制度
检察院通过加强对被建议单位的适时回访，查看检察建议的效果和加大对被建议单位的监督，以确保检察建议不停留在纸面上、口头上，确保取得实效。结合已办案件回访反馈经验，在制发检察建议之前，对发出后可能产生的法律效果和社会效果做好全面分析研判工作。在制作检察建议时，深入开展调查研究，找准问题症结，确保建议内容言之有物，切中要害。同时注重统一格式和提高制作质量方面的承办人培训，促进完善检察建议的制作，增强检察建议的权威性和说服力。
（三）加强环境民事公益诉讼执行检察监督相关配套制度
（1）建立环境档案大数据库
对于执行根据的生效裁判文书、执行案款的适用、生态修复方案、被执行人的基本信息、协助执行人的协助情况、裁判执行的流程及执行结果等建立专门的数据库，确保执行结果监督的科学性。对于环境民事公益诉讼执行的最终效果是否完成，应该加强与有关部门的沟通和反馈，督促环保行政单位及各地环保监测建立地方环保档案，完善历史污染记录相关数据。
（2）建立常态化的联动机制
为了可以顺利推动环境民事公益诉讼执行工作的开展，应当建立相关的专项配套机制，补齐执行检察监督的工作短板。首先，应当建立环境联动联络员制度。环境保护行政主管机关、公安机关、检察机关、审判机关、环保组织要明确负责环境联动执法工作的联络人员及内设机构，建立资源共享、工作总结等长效机制，并且定时组织开展案件联络员会议，及时有效地沟通和协调环境公益案件的相关情况。
（3）建立专业的人才库
环境民事公益诉讼一个关键环节就是鉴定，应当完善鉴定机构分类目录。现行的环保鉴定机构欠缺，检察机关应当适应社会发展的需要结合实际情况推动组建符合条件的省级专业评定队伍，保证一定数量的专家参与环境民事公益诉讼的评估。应当由环保公益组织、检察院、环保部、司法鉴定机构共同组建一个环境民事公益诉讼技术专家库，评定不同领域擅长的专家，确保污染防治、治理方案科学合理，切实可行。
（4）发挥社会公众的力量
将检察机关的监督与社会公众及媒体的监督、人大执行监督相结合，这更符合现代社会法治转型的要求。对于环境民事公益诉讼判决执行检察监督而言，加入多元化的监督主体，既体现了公共性精神。在网络发达的今天，将自媒体用于在对环境民事公益诉讼的执行检察监督中可以积极有效地促进执行的实际效果，方便检察机关对于执行的状况进行实时的监督。但是，由于目前社会公众和自媒体参与路径的不具体、不规范，而且关键问题的对执行信息的不知情，难以充分发挥监督执行主体和被执行人等其他责任人依法及时履行法定义务的作用。所以，对于环境民事公益诉讼执行的信息应当及时公开，保障社会公众参与、媒体参与与检察机关一起监督环境民事公益诉讼的执行。同时将公权力的监督与私权利的监督结合在一起，不仅可以有限限制检察机关的权力，还可以充分发挥社会公众的作用，一起维护我们美好的家园。
四、结语
检察机关作为国家利益和社会利益的守护者和代表者，立足职能，形成多元化生态环境保护检察体系。检察机关再环境民事公益诉讼执行阶段开展的检察监督，其目的也是为了保障判决的顺利执行，追求社会公益保护和环境权利的最大化。同时形成多方保护力，与社会各方力量结合起来，共同推进严格执行环境民事公益诉讼的的执行。努力把检察公益诉讼制度转化未生态文明社会治理效能，多举措提升公益诉讼检察监督的整体质效，下大力气加强公益诉讼检察专业化建设，凝聚工艺保护共识、打造社会治理共同体，实现双赢、多赢、共赢的监督效果。
